摘  要：文章通過(guò)整理澳大利亞保護區體系的管理框架，以及系統分析澳大利亞保護區體系的特點(diǎn)和保護區的管理經(jīng)驗，總結出澳大利亞對國際保護區發(fā)展的重大貢獻，以指導中國的保護區體系建設。
關(guān)鍵詞：澳大利亞；保護區；管理框架；管理經(jīng)驗

　　自然資源保護觀(guān)念始于19 世紀，1872 年美國聯(lián)邦政府通過(guò)黃石法案成立世界上第一座國家公園——黃石公園，代表現代保護區運動(dòng)的發(fā)軔。經(jīng)過(guò)100 多年的發(fā)展，各種形式的保護區國家公園、自然保護區、歷史文化遺跡等，不僅提供人類(lèi)賴(lài)以生存的自然產(chǎn)品和服務(wù)，而且具有極大的科學(xué)、教育、文化、娛樂(lè )和精神價(jià)值[1]。目前世界上有超過(guò)十萬(wàn)個(gè)保護區，覆蓋接近12%左右的地球表面[2]。

　　澳大利亞由于其特殊的地理位置和歷史原因，是世界生物多樣性最豐富的國家之一。作為《生物多樣性公約》的簽約國，積極參與生物多樣性保護的實(shí)踐，在保護區的建立和管理上歷史悠久，在世界自然保護運動(dòng)過(guò)程當中具有舉足輕重的龍頭作用，對世界各地的保護區建立和管理產(chǎn)生了巨大的影響[3]。那么澳大利亞保護區體系到底是一個(gè)什么樣的體系？它能取得這么好的成效，又是什么原因呢？中國又能從澳大利亞的經(jīng)驗當中借鑒到什么呢？帶著(zhù)這些疑問(wèn)，提出了本課題的研究。

1　澳大利亞保護區體系的管理框架

1.1　澳大利亞保護區體系的建立

　　十九世紀后半葉，澳大利亞的保護區運動(dòng)就逐漸展開(kāi)。1866年，新南威爾士的杰羅蘭洞穴（Jenolan Caves）宣布作為一個(gè)水源保護區，這是澳大利亞第一個(gè)真正意義的自然保護區。1879年政府在悉尼宣布了澳大利亞的第一個(gè)也是世界第二個(gè)國家公園皇家國家公園[4]。這種跟隨西方荒野地模式建立的國家公園在澳大利亞逐漸盛行，主要用于公眾休閑和游憩。最近幾十年，這些觀(guān)念發(fā)生轉變，澳大利亞保護區開(kāi)始更多的關(guān)注環(huán)境保護和生物多樣性的保護。

　　1996年，聯(lián)邦政府聯(lián)合各州、領(lǐng)地政府，在自然遺產(chǎn)基金資助下，開(kāi)始執行國家保護區體系計劃，最終要建立一個(gè)全面的、合適的和有代表性的國家保護區體系。根據澳大利亞保護區數據庫提供的資料顯示，2004年澳大利亞的陸地保護區(圖1)面積占國土面積的10.52％[5]。

1.2 澳大利亞保護區體系管理機構

　　根據澳大利亞聯(lián)邦憲法，聯(lián)邦政府對各州、領(lǐng)地土地并無(wú)直接管轄權，只負責國家層面的保護區管理。對外代表國家保護區體系，對澳大利亞的領(lǐng)海、六個(gè)海外領(lǐng)地以及位于新南威爾士州的杰維斯灣（Jervis Bay）領(lǐng)地擁有直接管轄權，并參與諾�？藣u（Norfolk Island）、首領(lǐng)地（Australia Capital Territory）和北領(lǐng)地(Northern Territory)某些事務(wù)的管理。其它六個(gè)州和兩個(gè)領(lǐng)地都是自行管理土地，擁有獨立的保護區管理機構，從而形成六個(gè)州、兩個(gè)自治領(lǐng)地和一個(gè)聯(lián)邦體系。除了官方的管理機構以外，保護區還存在其它的非政府組織和私人組織等私人因素參與管理，并且這些私人因素在澳大利亞保護區管理當中的作用越來(lái)越重要。澳大利亞保護區管理機構，見(jiàn)圖2。

1.3 澳大利亞保護區體系管理類(lèi)別

　　自1990年代中期，世界自然保護聯(lián)盟發(fā)行了修訂的保護區管理指導原則以后，澳大利亞聯(lián)邦政府就聯(lián)合州、領(lǐng)地政府，著(zhù)手在澳大利亞發(fā)展一個(gè)通過(guò)國家途徑來(lái)實(shí)現世界自然保護聯(lián)盟的這個(gè)分類(lèi)體系。為了幫助國家對保護區的統計和追蹤國家保護區體系的發(fā)展，1994年，州、領(lǐng)地的公園管理部門(mén)和國家的環(huán)境水資源部一致同意采用世界自然保護聯(lián)盟對保護區的定義，并且采用世界自然保護聯(lián)盟以管理目的對保護區加以分類(lèi)的分類(lèi)體系。根據澳大利亞保護區數據庫顯示，目前澳大利亞陸地共有50多個(gè)保護區管理類(lèi)別[6]。

2　澳大利亞保護區體系的特點(diǎn)

2.1　多層次的管理機構

　　目前，在保護區管理方面，聯(lián)邦政府與各州、領(lǐng)地政府均設有保護區管理機構。澳大利亞環(huán)境水資源部下的公園局是聯(lián)邦政府設立的國家級保護區主管機構，該機構分為南部和北部?jì)蓚�(gè)公園局，并由國家公園署負責國家層面的保護區管理工作。各州、領(lǐng)地政府成立相關(guān)的保護區管理機構管理本地的保護區，通常設有協(xié)調機構負責制定自然保護政策與提供環(huán)境咨詢(xún)服務(wù)，各部門(mén)則根據聯(lián)邦及州法律規定范圍參與建立和管理保護區的工作。近些年，一些非政府組織和私人組織等私人因素也積極加入到保護區的管理中，紛紛建立私人保護區，比如澳大利亞野生動(dòng)植物保護委員會(huì )、澳大利亞矮樹(shù)叢遺產(chǎn)基金會(huì )、自然基金會(huì )等，為實(shí)現國家保護區體系的目標作出了重要貢獻。

2.2　多類(lèi)型的保護實(shí)體

　　根據澳大利亞保護區數據管理中心的數據顯示，澳大利亞的保護區類(lèi)型豐富，一共有50多種認定的保護區類(lèi)型。有些是州、領(lǐng)地政府部門(mén)主管的保護區，有些是私人因素管理的保護區，還有是原住民自己主管的保護區。如此豐富的保護區類(lèi)別，體現了澳大利亞的生物多樣性特征，也反映了管理目標的多樣性。有些保護區建立在城市里面，主要用于城市居民的游憩和休閑。有些偏遠的保護區主要是為了保護野生生物物種，并且禁止游客進(jìn)入。還有些公園主要是用來(lái)發(fā)展旅游度假，或者為城市居民提供水源地。[7]

2.3　多樣化的管理模式

　　通過(guò)政府、原住民和私人因素的共同合作，澳大利亞在保護區的管理實(shí)踐中取得了重大成就。從土地所有權的性質(zhì)劃分，目前澳大利亞的保護區管理主要采取了三種管理模式：公共保護區（Public Protected Area）、本土保護區(Indigenous Protected Area)、私人保護區(Private Protected Area)。公共保護區主要指政府具有土地所有權的保護區，由于有政府的全力支持，這類(lèi)保護區的管理在人力和資金上面都能得到長(cháng)期、有效的保障，從而也確保了這類(lèi)保護區的長(cháng)期有效管理。本土保護區則是指原住民通過(guò)與政府的協(xié)議，在自然遺產(chǎn)基金的幫助下，在原住民自己的土地上建立的保護區。為了實(shí)現國家保護區體系計劃的目標，保護澳大利亞大陸完整的生物多樣性，政府通過(guò)與私人的協(xié)議，為私人提供幫助，包括建立的部分資金和保護區管理計劃的制定，幫助、鼓勵建立私人保護區。實(shí)踐證明，針對保護區的具體情況采取的這些管理模式，能使得各類(lèi)保護區得到有效管理，促進(jìn)澳大利亞國家保護區體系計劃的發(fā)展。

3　澳大利亞的保護區管理經(jīng)驗

3.1　政府分級主管

　　澳大利亞保護區的管理從聯(lián)邦政府到州、領(lǐng)地政府分別由相關(guān)部門(mén)分級主管，層次分明。聯(lián)邦政府的保護區管理機構公園局，主要負責國家層面的保護區管理，代表國家的保護區，并負責國家保護區體系的運作。在部分保護區內與當地的原住民團體實(shí)行共同管理，并在共同管理的國家公園設置國家公園管理委員會(huì )，負責該國家公園的管理等事務(wù)，比如卡卡杜國家公園、烏魯魯－卡塔•丘塔國家公園等。各州、領(lǐng)地政府的保護區管理機構獨立負責本地區的保護區管理，然后根據區域劃分，在機構下面設置分支機構，分別處理保護區管理的日常事務(wù)。聯(lián)邦政府和各州、領(lǐng)地政府的管理部門(mén)是一種平行關(guān)系，但是只有聯(lián)邦政府的管理部門(mén)才能代表國家的管理部門(mén)。

3.2　管理法制化

　　1863年，塔斯馬尼亞州就頒布了《荒地法》，隨后又頒布了《皇家土地法》，對無(wú)人經(jīng)營(yíng)的土地實(shí)行保護。除了聯(lián)邦議會(huì )為國家最高立法機構外，各州、領(lǐng)地都有自己的立法機構。聯(lián)邦政府根據《1999環(huán)境保護與生物多樣性保護法》管理國家層次的保護區，各州、領(lǐng)地政府的與土地有關(guān)的法律體系，使得保護區的建立與管理都有法可依，各種保護區政策都能在法律保障的前提下順利開(kāi)展，最終促進(jìn)了澳大利亞保護區的發(fā)展。

3.3　私人因素參與管理

　　歷史上，在澳大利亞，通過(guò)建立保護區保護自然都是政府的職責。但是在具體的公園管理實(shí)踐當中發(fā)現，如果要有效的管理公園，私人因素的參與必不可少。他們能提供日常的管理幫助，提供旅游產(chǎn)品。尤其是私人因素能提供必需的設備，控制和管理游客入口，解釋資源的價(jià)值和重要性，從而能提高大眾的環(huán)境保護意識[8]。在認識到私人因素對于保護區管理的重要性后，政府為達到國家保護區體系計劃的目標，通過(guò)各種有效途徑，比如租賃協(xié)議或者租約，鼓勵更多的非政府組織和私人組織等私人因素參與到國家保護區體系的建立和管理。彌補了傳統保護區的不足，擴展保護區體系的保護范圍，能更好的保護國土區域完整的生物多樣性。

3.4　共同管理

　　澳大利亞是最早實(shí)施保護區共同管理模式的國家，開(kāi)創(chuàng )了保護區新的管理模式。在1970至1980年代，澳大利亞就已經(jīng)重新認識到原住民對具有重要保護價(jià)值的保護區管理的重要性。從那個(gè)時(shí)候起，政府就已經(jīng)通過(guò)合作協(xié)議與原住民共同管理保護區[9]。自1979年以來(lái)，先后有卡卡杜國家公園、烏魯魯－卡塔•丘塔國家公園、杰維斯灣國家公園、古雷希國家公園、瓦塔卡國家公園、尼特密盧科國家公園等實(shí)行共同管理。這種共同管理模式是指原住民和澳大利亞公園局一起工作，決定公園的管理應該怎樣操作，制定公園的管理計劃，代表傳統所有者和其它利益相關(guān)者的共同利益。共同管理的國家公園大部分都屬于原住民土地，公園的建立是為了保護它們的自然和文化價(jià)值，使原住民的傳統權力得到認可。決策制定的時(shí)候需要充分考慮原住民的利益，確保土地的可持續發(fā)展。

3.5　本土保護區

　　本土保護區作為澳大利亞保護區管理的一種創(chuàng )新模式，是原住民通過(guò)自愿協(xié)議建立起來(lái)的保護區，具有原始的決策權力[10]。它為國際保護區的建立和發(fā)展提出了新的管理模式，影響深遠[11]。本土保護區，即當地傳統的原住民通過(guò)自愿協(xié)議，宣布根據他們自己的意圖，用來(lái)保護生物多樣性和文化價(jià)值的保護地區。在現有的國家保護區體系里面，許多風(fēng)景和生態(tài)系統類(lèi)型，只能在本土保護區的土地上找到。本土保護區計劃雖然歷史短暫，實(shí)施以來(lái)已經(jīng)取得很大的成績(jì)。從1997年在南澳建立第一個(gè)本土保護區南塔瓦米那，到目前已經(jīng)宣布建立的本土保護區已達23個(gè)，并且還有很多本土保護區正在準備建立。目前，已經(jīng)宣布的本土保護區就占了整個(gè)國家保護區體系土地總面積的18％（圖3。

　　從上面的分析當中，可以看到，澳大利亞的保護區管理水平在世界上處于領(lǐng)先地位，尤其是共同管理模式和本土保護區模式，在國際上起到了先鋒作用。尤其是一些創(chuàng )新的保護區管理模式，更是改變了早期國際保護區管理的荒野地傳統模式，引導了國際保護區管理的發(fā)展潮流，開(kāi)創(chuàng )了共同管理的保護區管理模式和本土保護區模式。

4　澳大利亞保護區體系的貢獻與借鑒

4.1　澳大利亞對國際保護區發(fā)展的貢獻

　　澳大利亞保護區的歷史悠久，體系完善，在管理實(shí)踐上更是根據國際發(fā)展趨勢不斷總結、創(chuàng )新，走在國際前沿，取得了舉世矚目的重要成就。綜合起來(lái)，澳大利亞對國際保護區發(fā)展的貢獻主要表現在以下幾個(gè)方面：

　　完善的法律體系　澳大利亞作為第一個(gè)為保護區立法的國家，擁有完善的針對土地、生物和環(huán)境的法律體系，這些法律體系的建立保障了保護區的合法利益。同時(shí)針對原住民的自身權力保護頒布的許多法律賦予了原住民合法的土地所有權，完全尊重原住民的自身權力，確保了原住民獲取土地和參與保護區管理的法律地位，為保護區的共同管理模式和本土保護區的建立奠定了堅實(shí)的法律基礎。

　　共同管理　共同管理機制體現了對原住民權力的尊重，改變了西方傳統的荒野地保護模式，開(kāi)創(chuàng )了國際上與原住民共同管理保護區的先例。這種管理模式的建立，不僅有效的保護了管理土地的自然價(jià)值，而且有利于保護區內原住民的文化價(jià)值得到可持續的發(fā)展。

　　本土保護區　本土保護區是在原住民的自愿協(xié)議基礎上，政府協(xié)助原住民制定保護區的管理計劃，并由原住民自己宣布建立和管理的保護區。本土保護區是澳大利亞特有的保護區模式，開(kāi)辟了保護區新的管理模式，體現了對原住民權力的完全尊重，有利于完整的保護國家的生物多樣性和自然文化價(jià)值，同時(shí)能減輕政府對保護區建設的經(jīng)濟負擔，對國際保護區的發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。

　　國家保護區體系計劃　為了順應世界自然保護運動(dòng)的發(fā)展趨勢通過(guò)建立保護區網(wǎng)絡(luò )體系，達到保護生物多樣性的完整性目標。在聯(lián)邦政府的領(lǐng)導以及各州、領(lǐng)地政府共同參與下，澳大利亞政府根據本國的具體情況，及時(shí)的調整了本國的保護區類(lèi)別，并與世界自然保護聯(lián)盟的保護區類(lèi)別體系對應，在自然遺產(chǎn)基金的幫助下，建立了自己的國家保護區體系計劃，旨在為建立一個(gè)全面的、合適的和有代表性的國家保護區體系而努力。

4.2　借鑒澳大利亞的經(jīng)驗，發(fā)展中國的保護區體系

　　澳大利亞在保護區建立和管理方面有著(zhù)成功的經(jīng)驗，所以無(wú)論從宏觀(guān)層面的保護區建設目標，還是從中觀(guān)層面的管理政策以及微觀(guān)層面的操作實(shí)施，澳大利亞的保護區管理都值得中國學(xué)習和借鑒。因此，借鑒澳大利亞保護區管理的先進(jìn)經(jīng)驗，建議可以采取下列措施指導中國的保護區體系建設。

　　建立全面的保護區法制框架　建議建立新的立法框架。在此框架上，可以設計更加詳細的法律法規，適時(shí)的對舊的法律或者管理條例進(jìn)行更新設計，使保護區的建立和管理都有法可依，同時(shí)又能適應發(fā)展趨勢。保護區的分類(lèi)應該以世界自然保護聯(lián)盟規定的、國際認可的保護區分類(lèi)體系來(lái)進(jìn)行。這樣，管理目標可以根據與其認定的管理類(lèi)別相適應，有利于與國際同盟進(jìn)行經(jīng)驗交流，促進(jìn)保護區的有效管理。

　　公眾參與管理　長(cháng)期以來(lái)，中國的保護區管理只作為當地政府和相關(guān)管理部門(mén)的工作，公眾是被排斥在外的。由于當地居民需要直接或間接利用保護區資源，保護區管理者與當地居民構成一種對立關(guān)系，這對保護區管理非常不利。在中國，公眾參與應從鼓勵當地居民參與保護區管理為起點(diǎn)，逐步發(fā)展成全國性的公眾參與機制。

　　鼓勵私人因素參與管理　澳大利亞的私人因素參與保護區的管理就有效的彌補了這種困難，既能減輕政府的財政壓力，又能促進(jìn)國家保護區體系的發(fā)展。中國目前的經(jīng)濟能力不能為保護區提供更多的資金幫助，因此私人因素的加入，就顯得尤為重要。在進(jìn)行管理過(guò)程當中，政府可以采取一些有效途徑，比如通過(guò)與私人組織簽訂租約、租賃協(xié)議等，與私人因素合作，確保保護區管理成果有利于保護區的自然和文化價(jià)值得到完整的保護。

　　設計新的保護區體系方法　中國需要建立一個(gè)考慮到整體地理情況的保護區體系。這樣，一系列的保護區類(lèi)別就可以根據不同的需要來(lái)確定，包括能夠保護重要的生態(tài)連接的戰略走廊，邊界變化以及分區，有利于中國保護區網(wǎng)絡(luò )的形成，保護完整的生物多樣性體系。至于在保護區的管理機構上面，中國同時(shí)還需要在政府機構之間形成一種“聯(lián)盟”，從而確保保護區和其它土地的使用和發(fā)展規劃之間，尤其是和相關(guān)部門(mén)之間的整合，形成政府主管、層次分明的管理機構。

　　澳大利亞保護區成功的管理模式在法律基礎、管理體系及政策實(shí)施方面都體現了對自然資源和原住民權力保護的重視，其多年實(shí)踐也證明：管理體系的建立、法律政策的完善、公眾的積極參與、科研與資金投入是保護區管理成功與否的關(guān)鍵因素。澳大利亞保護區成功的管理經(jīng)驗對中國開(kāi)展保護區管理實(shí)踐具有重要的啟示意義。